Sobre las enmiendas a la Ley de Sanciones Administrativas de Seguridad Pública
Zhao Hong (Profesor de la Universidad de Derecho Político de China)
Este artículo se publicó originalmente el 6 de septiembre de 2023, gracias al autor por autorizar la reimpresión
La actual Ley de Sanciones Administrativas de Seguridad Pública de China se promulgó en 2005 y este año se somete a su primera revisión importante. Recientemente, el borrador revisado correspondiente se presentó inicialmente a la Asamblea Popular Nacional para su deliberación y actualmente se encuentra en la etapa de solicitud de opiniones públicas.
El predecesor de la Ley de Sanciones Administrativas de Seguridad Pública es el Reglamento de Sanciones Administrativas de Seguridad Pública, y las conductas sujetas a sanciones administrativas de seguridad pública pueden clasificarse básicamente como delitos menores. Algunos académicos han realizado estadísticas, y más de la mitad de las conductas punibles y los tipos de delitos en la Ley de Sanciones Administrativas de Seguridad Pública son consistentes, y la diferencia radica solo en la gravedad de las circunstancias ilegales. La Ley de Sanciones Administrativas de Seguridad Pública se refiere a las conductas que son leves y no constituyen delitos, y se la conoce como la «pequeña ley penal». Las sanciones administrativas de seguridad pública son como las penas, y son un mecanismo importante del Estado para lanzar castigos individuales. Por lo tanto, la revisión de la Ley de Sanciones Administrativas de Seguridad Pública ha recibido una gran atención por parte del público.
I. El enfoque de la enmienda y los problemas subyacentes
Desde la perspectiva del borrador revisado que se somete a la opinión pública, el enfoque de esta modificación es incluir en el ámbito de las sanciones administrativas de seguridad pública las conductas ilegales que han surgido en los últimos años, como hacer trampas en los exámenes, organizar y liderar ventas piramidales, apoderarse del volante, vender ilegalmente información personal, arrojar objetos desde gran altura, volar drones a baja altura, usar y proporcionar ilegalmente equipos especiales como escuchas telefónicas y fotografías. Esta revisión que amplía el alcance de las sanciones responde a la solicitud del público de aumentar la represión de las conductas ilegales emergentes y también refleja los cambios en la aplicación de las sanciones administrativas en áreas específicas.
Si bien la dirección de la enmienda anterior es necesaria, es necesario tener en cuenta que muchas conductas ilegales recién agregadas en realidad han excedido el alcance de la gestión de la seguridad pública, como hacer trampas en los exámenes, organizar y liderar ventas piramidales, etc., que no violan el orden de gestión de la seguridad pública en el sentido tradicional.
Además, la ampliación del alcance de las sanciones también significa la expansión de la autoridad de los órganos de seguridad pública. Para esta expansión de la autoridad, la ley debe estar equipada con mecanismos de restricción correspondientes, de lo contrario, la represión y la supresión de las conductas ilegales emergentes pueden generar un poder sin restricciones ni control.
El estado de derecho moderno nunca aboga por el principio de la pena severa que busca la unificación del orden a través de penas severas y penas pesadas. Por el contrario, mantiene una vigilancia constante sobre la expansión del poder estatal. La Ley de Sanciones Administrativas de Seguridad Pública, como la norma legal departamental más severa en el ámbito administrativo, debe ser extremadamente cautelosa al ampliar el alcance de las sanciones, tanto para delimitar claramente las áreas donde se requiere la intervención del poder punitivo estatal como para evitar la desaparición de los límites entre la ley y la moral.
II. ¿Debería ser un delito y una sanción ofender los sentimientos nacionales?
Tomemos como ejemplo el artículo 34 del borrador revisado, que ha recibido mucha atención. Este artículo es un artículo recién agregado, cuyo objetivo es atacar las conductas ilegales que dañan a los mártires y los sentimientos nacionales. Los asuntos punibles enumerados incluyen «usar o obligar a otros a usar en lugares públicos ropa o insignias que dañen el espíritu de la nación china y dañen los sentimientos de la nación china; producir, difundir, promover y distribuir artículos o declaraciones que dañen los sentimientos de la nación china y dañen los sentimientos de la nación china». Según este artículo, tales conductas, al igual que «participar en actividades en lugares públicos que dañen el entorno y la atmósfera de conmemoración de los héroes y mártires», serán castigadas con una detención de cinco a diez días o una multa de mil a tres mil yuanes; en casos graves, también serán castigadas con una detención de diez a quince días y una multa de hasta cinco mil yuanes.
Si ofender los sentimientos nacionales debe ser un delito y una sanción siempre ha sido un tema candente en la opinión pública. El derecho penal moderno generalmente toma la lesión de los intereses legales como base para sopesar la criminalización y la sanción, con el objetivo de proporcionar una base de legitimidad para la aplicación del poder punitivo estatal a través de los intereses legales y eliminar aquellas conductas que no son necesarias o no deben ser castigadas por la ley. En otras palabras, si el Estado prohíbe una determinada conducta a través de sanciones penales o administrativas, y no se basa en la protección de los intereses legales, entonces la interferencia de la ley en la libertad individual no tiene legitimidad.
En general, la simple ofensa emocional, la contradicción moral, e incluso la violación de tabúes y el autodaño, no están entre los intereses legales protegidos por el derecho penal. Esto se debe a que las sanciones legales pan-morales apelan a conceptos abstractos como los sentimientos públicos y los valores sociales como base para el castigo, lo que no solo tolerará el abuso del poder público, sino que también transformará las sanciones penales y administrativas en herramientas para promover una determinada concepción moral, dañando así los derechos y libertades garantizados por el estado de derecho.
El artículo 34 recién agregado inevitablemente recuerda el antiguo caso de la estudiante de Suzhou que vestía un kimono y fue provocada el año pasado. En ese caso, la persona involucrada fue regañada por la policía por tomar fotos con un kimono en una calle de estilo japonés en Suzhou. Después de que la persona involucrada expresó su duda, la policía la llevó a la estación de policía para investigar bajo la sospecha de provocar problemas. Aunque la persona involucrada finalmente no fue sancionada, el caso aún causó una mala influencia social después de ser expuesto. Muchos internautas comentaron que si tomar fotos con un kimono puede entenderse como perjudicial para el espíritu nacional, debería ser sancionado administrativamente, entonces comer comida japonesa, ver anime, e incluso estudiar japonés, es muy probable que se considere una ofensa a los sentimientos nacionales; si los funcionarios públicos pueden expandir e interpretar y aplicar la ley a voluntad basándose en sus preferencias personales y creencias, entonces no estamos lejos de «añadir un crimen y no faltarán excusas».
No es que ofender los sentimientos nacionales no deba ser un delito y una sanción, sino que cuando el legislador lo regula, debe examinar y sopesar exhaustivamente múltiples intereses, incluyendo la gravedad de la ofensa, si la audiencia no puede evitar la ofensa y el grado de daño de la conducta ofensiva a los derechos individuales y los valores sociales. Si se sobreestima la gravedad de la ofensa y se interpreta en exceso la conducta ofensiva, es fácil causar una opresión excesiva de la libertad individual. «Dañar el espíritu nacional y dañar los sentimientos nacionales», como un concepto relativamente abstracto, a menudo es reemplazado por la cognición personal de los funcionarios públicos en la práctica específica, convirtiéndose así en una herramienta para iniciar juicios morales contra otros e incluso lanzar castigos estatales. A esto, no se puede ser descuidado.
III. ¿Debería ser detenido por insultar a la policía?
Además del artículo 34, el artículo 59 sobre circunstancias agravantes de obstrucción del cumplimiento del deber también ha atraído la atención del público. Este artículo se dirige a las conductas que obstruyen el cumplimiento del deber, incluyendo «negarse a ejecutar las decisiones y órdenes emitidas legalmente por el gobierno popular en situaciones de emergencia; obstruir a los funcionarios de los órganos estatales en el cumplimiento legal de sus deberes». El borrador revisado agrega «negarse a ejecutar la carta de advertencia de violencia doméstica emitida por los órganos de seguridad pública», lo que sin duda debe ser afirmado. Sin embargo, el último párrafo de este artículo agrega «castigar severamente a quienes obstruyan a los agentes de policía en el cumplimiento de sus funciones legales mediante insultos, abusos, amenazas, acorralamiento e intercepción», lo que es tan probable que cause dilemas legales como el artículo 34.
La obstrucción del cumplimiento del deber por parte de la policía debe ser considerada como una circunstancia agravante legal, lo que también se refleja en el derecho penal. El derecho penal incluso incluyó por separado el «delito de agresión a la policía» en la «Enmienda (Once) de 2021» y estipuló que debe ser castigado severamente. La razón por la que la obstrucción del cumplimiento del deber por parte de la policía debe ser castigada severamente es que las funciones de la policía están relacionadas en gran medida con la seguridad pública, por lo que se distinguirá de otras conductas de cumplimiento del deber en la necesidad de retraso en la prevención de daños y la necesidad de aplicar la fuerza obligatoria. La interferencia con el cumplimiento del deber por parte de la policía también se considerará que tiene un mayor peligro personal y malicia subjetiva, y también una mayor violación de los intereses legales.
Sin embargo, cabe señalar que, dado que se trata de una «circunstancia agravante», significa que «obstruir el cumplimiento del deber por parte de la policía» debe tener acciones de obstrucción activas como otras conductas que obstruyen el cumplimiento del deber, y debe haber causado que el cumplimiento del deber no se lleve a cabo sin problemas antes de ser castigado. Sin embargo, el borrador revisado enumera «insultos y abusos» como conductas de obstrucción, lo que en realidad ha ampliado potencialmente los límites de la sanción de este artículo. El resultado posible es que, incluso si la persona involucrada no tiene acciones de obstrucción activas y no ha causado resultados de obstrucción, solo por la conducta de insulto puede ser detenida administrativamente. Esto obviamente contradice la concepción de «menos detención y sanción cuidadosa» enfatizada por el estado de derecho moderno.
Además, enumerar «insultar y abusar de la policía que está cumpliendo con sus funciones» por separado como un tipo de conducta que obstruye el cumplimiento del deber, ignora claramente que el artículo 42, párrafo 1, inciso (2) de esta ley ya incluye la sanción por «insultar públicamente a otros o difamar a otros fabricando hechos». El resultado es que se trata de manera diferente el insulto a la policía y el insulto a otros, y esta diferenciación también implica la protección especial debido a la diferente identidad de los ciudadanos, y por lo tanto también es inconsistente con el principio de igualdad de derechos de la Constitución.
Además, ignorar si su conducta realmente causará un efecto real de obstrucción del cumplimiento del deber, y enumerar los insultos y abusos a los funcionarios públicos como conductas que deben ser sancionadas o incluso detenidas, también dañará los derechos básicos de los ciudadanos garantizados por la Constitución, es decir, el derecho de los ciudadanos a criticar, sugerir, denunciar y acusar las conductas ilegales y negligentes de los órganos estatales y sus funcionarios. Porque en la práctica específica, si solo se parte de los sentimientos personales de la policía, las críticas enérgicas o incluso las bromas inofensivas pueden entenderse como «insultos y abusos».
IV. Protección de los derechos en la detención administrativa
Otro problema que corresponde a la respuesta a las necesidades reales y la ampliación del alcance de las sanciones es cómo proteger los derechos de las personas en las sanciones administrativas de seguridad pública. Esto se refiere especialmente a la protección de los derechos en la detención administrativa.
Como el tipo más severo de sanción administrativa, la actual «Ley de Sanciones Administrativas» y la «Ley de Sanciones Administrativas de Seguridad Pública» son claramente insuficientes para la protección de los derechos en la detención administrativa. Un defecto obvio es que estas dos normas legales no han incluido explícitamente la detención administrativa en el ámbito de la audiencia, por lo que no es obligación de los órganos de seguridad pública informar a la persona involucrada que puede solicitar una audiencia antes de tomar la decisión de detención, y celebrar una audiencia para ella, y después de tomar la decisión de detención, los órganos de seguridad pública a menudo enviarán directamente a la persona sancionada al centro de detención para su ejecución.
Para la detención administrativa, la «Ley de Sanciones Administrativas de Seguridad Pública» estipula que la persona involucrada puede solicitar una suspensión de la ejecución. Sin embargo, las condiciones para la suspensión de la ejecución son bastante estrictas, y los órganos de seguridad pública tienen una gran discreción para juzgar si la suspensión de la ejecución no causará peligro social, y la mayoría de las veces, los órganos de seguridad pública tienden a detener todo lo que debe ser detenido en lugar de detener menos y ser cautelosos, por lo que en la práctica, las cláusulas de suspensión de la ejecución de la detención administrativa están casi en estado latente. Incluso si la persona involucrada puede solicitar al tribunal que confirme que la decisión de detención es ilegal después de la ejecución, la protección de los derechos ha perdido su efectividad.
A diferencia de las penas, la detención administrativa no necesita pasar por la supervisión de los órganos de inspección y fiscalía, sino que solo es decidida de forma independiente por los órganos de seguridad pública. Por lo tanto, cómo mejorar la protección de los derechos en la detención administrativa siempre ha sido un problema clave en el ámbito de la gestión de la seguridad pública. Lamentablemente, el borrador revisado no ha respondido a esto. Aunque se agrega «tomar medidas para ordenar la rectificación de la suspensión de operaciones» como un asunto de audiencia para los casos de seguridad pública, todavía no incluye la detención administrativa relacionada con la libertad personal en el ámbito de la audiencia.
Además, en las regulaciones de suspensión de la ejecución de la detención administrativa, aunque el borrador revisado ha agregado humanamente «participar en exámenes de ingreso a la universidad, el nacimiento de hijos o la enfermedad crítica o la muerte de parientes cercanos» como premisas para solicitar la suspensión de la ejecución, todavía reserva una gran discreción para los órganos de seguridad pública sobre si suspender la ejecución, lo que también hace que el problema de la protección de los derechos en la detención administrativa no haya logrado un avance sustancial.
V. El problema de la eliminación de los registros de infracciones
El «borrador revisado» estipula de forma creativa el sistema de sellado de los registros de infracciones de los menores, y aclara que «para las personas menores de dieciocho años en el momento de la infracción de la gestión de la seguridad pública, los registros de infracción de la gestión de la seguridad pública deben ser sellados y no deben proporcionarse a las sucursales, unidades e individuos». Esto es, por supuesto, necesario para la protección de los menores, y en cierta medida también evita la influencia de la etiqueta de infracción en la vida futura de las personas.
Pero al mismo tiempo, debe señalarse que esta disposición tentativa tiene limitaciones tanto en la redacción del artículo como en el ámbito de aplicación. Desde la redacción de las palabras, incluso si se estipula explícitamente que los registros de infracciones de los menores deben ser sellados, todavía se permite que «los órganos de supervisión y los órganos judiciales realicen consultas para las necesidades del manejo de casos o las unidades pertinentes de acuerdo con las regulaciones estatales», es decir, tales registros solo están sellados y no se eliminan por completo.
Desde el ámbito de aplicación, este artículo se limita a las personas menores de dieciocho años en el momento de la infracción. Además, los infractores restantes aún tendrán que cargar con la etiqueta de infracción de por vida, y la discriminación laboral y la aversión social que genera, e incluso afectará a sus familiares y parientes. Esto contradice el principio de «castigo proporcional y combinación de castigo y educación» enfatizado por las sanciones administrativas, y tampoco es propicio para que los infractores regresen a la sociedad y reinicien sus vidas después de la sanción.
La razón humana siempre es limitada, y la vida social está en constante avance, lo que hace que la legislación deba enfrentar inevitablemente el problema de que las regulaciones pueden estar desactualizadas o incluso equivocadas. La enmienda de la ley es sin duda una adición útil a estas lagunas que ya se han descubierto, y por lo tanto, cualquier oportunidad de enmienda de la ley debe ser apreciada y no desperdiciada a voluntad.
La «Ley de Sanciones Administrativas de Seguridad Pública», que ha estado en vigor durante 17 años, está relacionada con los límites de las sanciones de seguridad pública, y está más relacionada con los límites del poder estatal y la libertad individual. Al enmendar la ley, es importante ampliar oportunamente el alcance de las sanciones, pero es igualmente importante estar atento a la expansión del poder resultante. Cómo fortalecer la protección de los derechos en las sanciones y reducir en la medida de lo posible los efectos colaterales de las sanciones de seguridad pública es un problema que los legisladores deben considerar urgentemente.
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