En la economía china, que ha sido incierta en los últimos dos años, hay un fenómeno muy notable y que necesita ser explicado urgentemente: ¿por qué el PIB aún mantiene una tasa de crecimiento de alrededor del 5%, mientras que los ingresos fiscales siguen disminuyendo? Y la brecha entre los dos sigue ampliándose.

Revisando la última década, la divergencia a corto plazo entre los ingresos fiscales y el PIB no es la primera vez que ocurre, y en la mayoría de los casos se puede atribuir a la reducción de impuestos institucional. Por ejemplo: en 2016, la implementación integral del impuesto sobre el valor añadido (IVA) en lugar del impuesto sobre las ventas, lo que redujo la carga para la industria de servicios en unos 500.000 millones de yuanes; en 2019, una reducción a gran escala de los tipos del IVA; en 2022, bajo el impacto de la epidemia, se introdujeron políticas de reducción y reembolso de impuestos por valor de 4,6 billones de yuanes, lo que representa el 27% de los ingresos fiscales totales de ese año. La magnitud de los ingresos fiscales por detrás del PIB en estos tres años fue del 1,9%, el 5% y el 6,5%, respectivamente.

Sin embargo, en la mayoría de los años, especialmente después de la implementación integral de la «Tercera Fase de los Impuestos Dorados», la tasa de crecimiento de los ingresos fiscales fue significativamente más rápida que el PIB. En 2017, los ingresos fiscales superaron al PIB en un 3,8%, en 2018 en un 1,7%, en 2021 en un 3,8% y en 2023 en un 3,5%. Esto se debe, por un lado, a que el sistema de gestión de impuestos electrónico ha fortalecido la base imponible y, por otro lado, también refleja una tendencia estructural de mejora continua de la eficiencia de la gestión de impuestos.

El problema surgió en 2024. En ausencia de una reducción de impuestos a gran escala, la tasa de crecimiento de los ingresos fiscales se desplomó, y la diferencia con el PIB se amplió a -8,4%, y se amplió aún más a -8,9% en el primer trimestre de 2025. Esta cifra no sólo supera con creces los años anómalos de la historia (en 2022, cuando la reducción de impuestos alcanzó el 27%, la mayor diferencia entre los ingresos fiscales y el PIB fue de -6,5%), sino que también rompe por completo la comprensión de sentido común de que «los ingresos fiscales están correlacionados positivamente con el PIB».

Esto significa que se están produciendo algunos cambios fundamentales, y vale la pena que nos preguntemos más a fondo: ¿a dónde fueron los ingresos fiscales?

Por｜Zhong Li

Editor｜Yang Shao

01 La estructura básica de los ingresos fiscales de China

En primer lugar, es necesario aclarar que aquí sólo estamos discutiendo los «ingresos fiscales» en sí mismos, por lo tanto, las cuestiones que se tratarán a continuación no están relacionadas con los ingresos por la venta de terrenos. Los ingresos fiscales del gobierno chino pueden dividirse a grandes rasgos en cuatro cuentas: ingresos fiscales (incluidos los ingresos no fiscales), ingresos del fondo gubernamental (principalmente la financiación de la tierra), ingresos del capital estatal (entrega de beneficios de las empresas estatales, esta parte es muy pequeña y casi puede ignorarse) y pagos de la seguridad social. Y de estas cuatro cuentas, la más grande y también la más importante es «los ingresos fiscales».

Si se desglosa aún más la estructura de los ingresos fiscales, se descubrirá que los cuatro principales tipos de impuestos son: el impuesto sobre el valor añadido (IVA) nacional, el impuesto de sociedades (IS), el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) y el impuesto sobre el consumo. Entre ellos, la suma del IVA y el impuesto de sociedades puede representar básicamente más de la mitad de todos los ingresos fiscales. Por lo tanto, para entender el problema de los ingresos fiscales de China, el punto de partida más directo es observar qué cambios se han producido en estos principales tipos de impuestos.

China ha sido durante mucho tiempo una economía dominada por la industria. En 2023, la industria representó el 26% del PIB, mientras que la mediana de los países de la OCDE es sólo del 16%. Con esta estructura industrial, no hay ningún problema en anclar los ingresos fiscales en el eslabón de la producción: este es un acuerdo que coincide con la estructura económica. Pero el problema es que el «dependencia del alto IVA» se ha convertido en un problema estructural que no puede ser ignorado.

Para entender esto más a fondo, es necesario aclarar primero la diferencia entre «impuestos directos» e «impuestos indirectos». En términos sencillos, los impuestos directos (como el impuesto de sociedades, el impuesto sobre la renta de las personas físicas, el impuesto sobre el patrimonio) se gravan directamente sobre los ingresos o los activos de las personas, y la carga fiscal no puede trasladarse fácilmente, por lo que generalmente se considera que tienen una mejor función de redistribución de la renta. Los impuestos indirectos (como el IVA y el impuesto sobre el consumo) se gravan sobre las transacciones de bienes y servicios, y la carga fiscal es más fácil de trasladar a los consumidores. Esto también significa que los grupos de bajos ingresos pueden soportar una mayor proporción de la carga fiscal debido a sus gastos de consumo rígidos, formando el llamado «efecto regresivo».

Cuando la proporción de impuestos indirectos de un país es demasiado alta, esto conlleva tres consecuencias:

En primer lugar, debilita la capacidad de redistribución del sistema fiscal. Los ingresos de los consumidores de bajos ingresos representan una gran proporción de sus ingresos, y los impuestos indirectos son más «estrictos» con ellos; en segundo lugar, los impuestos indirectos no tienen el efecto de un «estabilizador automático» como los impuestos directos: no se ajustan de forma flexible con la economía, sino que pueden amplificar las fluctuaciones macroeconómicas; en tercer lugar, y lo más importante, los impuestos indirectos son fuertes en su ocultación, y el proceso de recaudación es casi «insensible» para los contribuyentes, por lo que también debilita la conciencia de los contribuyentes y la conciencia de supervisión, la gente carece de percepción del presupuesto gubernamental y el gasto público, y naturalmente es difícil formar una auditoría pública y un mecanismo de rendición de cuentas eficaces.

Desde cualquier ángulo, la realidad es que el mayor problema estructural de los ingresos fiscales de China reside en su alta dependencia de los impuestos indirectos.

02 El descenso del IVA, ¿por dónde empezar?

Entre los principales tipos de impuestos de China, el impuesto sobre el valor añadido (IVA) siempre ha ocupado la posición más importante. Las fluctuaciones de sus ingresos suelen reflejar directamente la situación de la economía macro y la calidad de la base imponible. La divergencia entre los ingresos fiscales y el PIB en los últimos dos años se debe en gran medida a la continua disminución de los ingresos por IVA.

De 2020 a 2024, los ingresos por IVA de China fueron: 5.679.100 millones de yuanes, 6.198.200 millones de yuanes, 4.871.700 millones de yuanes, 6.933.200 millones de yuanes y 6.667.200 millones de yuanes. Hubo una caída significativa en 2022 debido a una importante reducción de impuestos, pero es más notable que en 2024 hubo una caída del -3,8% sobre la base de 2023.

De hecho, el problema ya se manifestó en 2023. Aunque el IVA se recuperó brevemente un 34% interanual en el primer trimestre de 2023, afectado por la baja base de los reembolsos de impuestos retenidos del año anterior, cayó rápidamente después, y volvió a caer un 7% interanual en el cuarto trimestre. Después de entrar en 2024, la magnitud de la caída se amplió aún más: cayó un 7,1% interanual en el primer trimestre, un 9,6% en el segundo trimestre y un 6,8% en el tercer trimestre. No fue hasta el cuarto trimestre de 2024 cuando el IVA registró por primera vez un ligero crecimiento positivo del 1,3%.

Hay varias razones obvias detrás de la continua disminución de los ingresos por IVA:

La primera es la gran escala de las devoluciones de impuestos a la exportación. En los últimos años, las exportaciones de China se han seguido expandiendo, y la escala de las devoluciones de impuestos a la exportación también ha aumentado significativamente. Sólo en 2023, la cantidad de devoluciones de impuestos a la exportación procesadas alcanzó aproximadamente 1,8 billones de yuanes, lo que equivale a aproximadamente el 22% de los ingresos netos por IVA de todo el año, y la proporción de las devoluciones de impuestos a la exportación de China en los ingresos fiscales totales también ha aumentado lentamente del 9% al 11%. Las devoluciones de impuestos a la exportación están diseñadas para garantizar que los bienes exportados no incluyan impuestos cuando salen del país, pero la gran escala ha provocado una reducción significativa de los ingresos fiscales netos. Por ejemplo, en 2024, la tasa de devolución de impuestos para algunos perfiles de aluminio y productos fotovoltaicos se redujo o incluso se canceló, en un intento de aliviar esta presión de devolución de impuestos.

La economía china siempre ha tenido la afirmación de los «tres caballos de batalla»: inversión, consumo y exportación. Cuando la inversión se ve restringida por la escala general de la deuda, el consumo se estanca relativamente porque el sistema de ingresos y bienestar no puede reformarse en su conjunto, y la proporción de las exportaciones en la economía será cada vez mayor, entonces las devoluciones de impuestos a la exportación siguen siendo un factor importante que suprime los ingresos por IVA.

La segunda es la fuerte contracción de los impuestos relacionados con el sector inmobiliario. Toda la cadena industrial del sector inmobiliario, desde la venta de terrenos, la producción de materiales de construcción, la construcción y la venta de viviendas, es una fuente importante de IVA. Sin embargo, a medida que el mercado inmobiliario se enfría significativamente, los ingresos por la venta de terrenos en los primeros 11 meses de 2024 disminuyeron un 22,4% interanual, y el área de transacciones inmobiliarias también se contrajo significativamente. Según las estimaciones de CICC, la contracción general de esta industria condujo directamente a una disminución interanual de aproximadamente 380.000 millones de yuanes en los ingresos por IVA de la cadena inmobiliaria en 2024, lo que se convirtió en un importante impulsor de la continua depresión de los ingresos por IVA. Esto también explica por qué, a pesar del descenso cíclico del sector inmobiliario, el gobierno sigue teniendo una fuerte necesidad de mantener el mercado inmobiliario.

La concentración estructural de los ingresos fiscales hace que este impacto sea aún más evidente. Los ingresos fiscales de China están muy concentrados en un pequeño número de industrias. En 2021, las cinco industrias principales de fabricación, venta al por mayor y al por menor, finanzas, bienes raíces y minería contribuyeron en conjunto con el 77% de los ingresos fiscales, pero sólo representaron el 59% del PIB nominal. Cuando industrias como la inmobiliaria y la minería disminuyen, el impacto en los ingresos fiscales generales se amplificará aún más.

En tercer lugar, la continua deflación de los precios a la producción (PPI) ha lastrado la base imponible del IVA de la industria manufacturera. El IVA se basa en el precio con impuestos de los bienes y servicios vendidos por las empresas como base para la recaudación. La caída negativa continua del PPI durante 31 meses significa que los precios de los productos industriales siguen cayendo, y las ventas imponibles de las empresas se contraen naturalmente. Según las estimaciones de Huachuang Securities, cada descenso de un punto porcentual en el PPI arrastra la tasa de crecimiento de los ingresos por IVA en 1,5 a 1,6 puntos porcentuales. La caída negativa media del PPI en 2024 fue del 2,7%, lo que arrastró los ingresos totales por IVA en unos 260.000 millones de yuanes.

Por último, las políticas de incentivos fiscales a gran escala implementadas por los gobiernos locales para atraer inversiones. En los últimos años, varias regiones han introducido medidas de incentivos a la inversión, incluyendo la reducción de la tasa de recaudación del IVA para los contribuyentes a pequeña escala del 3% al 1%, la reducción significativa del impuesto sobre la compra de vehículos de nueva energía, la exención del IVA para la transferencia de viviendas que se han mantenido durante más de dos años en algunas ciudades, etc. Sólo el impuesto sobre la compra de vehículos de nueva energía redujo los impuestos en unos 500.000 millones de yuanes entre 2023 y 2025, y las políticas de devolución de impuestos de varias regiones erosionaron aún más la base imponible del IVA. En 2024, la escala de esta «renuncia de impuestos» superó al menos los 450.000 millones de yuanes, lo que representa casi el 30% del déficit de IVA de todo el año.

Esta parte de la devolución de impuestos debe distinguirse de la reducción de los tipos del IVA en 2019 y de la reducción general de impuestos en 2022. Aunque en la superficie son «reducciones de impuestos», la primera pertenece a una política estructural, que libera una señal direccional clara; mientras que las dos últimas son una reducción general de la carga, con el objetivo de aliviar la presión de las empresas en todos los ámbitos, y no guían el flujo de recursos específicos. Las anteriores reducciones de impuestos estructurales se centraron principalmente en «apoyar a los débiles», como apoyar a los principales contribuyentes a pequeña escala y el desarrollo de las empresas privadas; pero a partir de 2023, las políticas de reducción de impuestos se han inclinado claramente hacia las «empresas orientadas a la exportación» y la «industria manufacturera avanzada», casi sin excepción. El problema es que estos campos ahora se encuentran generalmente en exceso de capacidad, y seguir «regando» agrava la pérdida de ingresos fiscales y la asignación errónea de recursos. Si la intención original de la reducción de impuestos es despejar el camino para el mercado, entonces el enfoque de 2019 y 2022 puede ser más prudente y eficaz.

Todo lo anterior no sólo explica por qué los ingresos por IVA siguen bajando, sino que también demuestra los problemas estructurales a los que nos enfrentamos actualmente: en el momento en que la reestructuración económica aún no se ha completado, el centro de atención de los ingresos fiscales está muy concentrado y los medios de estímulo externo son limitados, mantener la estabilidad fiscal ya no es un problema técnico bajo el «fuerte crecimiento», sino que se está convirtiendo gradualmente en un problema de gobernanza bajo la «degradación de la base imponible».

03 De las empresas a los individuos: ¿cómo se transmite la caída de los beneficios a los ingresos fiscales?

Además del IVA, el impuesto de sociedades (IS) es también uno de los pilares importantes de la estructura fiscal china. La tendencia del impuesto de sociedades en los últimos años también ha revelado cambios y problemas significativos en la rentabilidad de las empresas chinas.

En 2021, los ingresos por impuesto de sociedades de China alcanzaron los 4,89 billones de yuanes, un aumento significativo de aproximadamente el 15% interanual, lo que, por supuesto, está relacionado con la baja base de 2020, pero si todos recuerdan, China fue relativamente eficaz en la prevención y el control de la epidemia a principios de 2020, lo que la convirtió en uno de los pocos países del mundo que pudo exportar de forma estable entre 2020 y 2021, junto con el aumento de los precios de las materias primas, los beneficios industriales aumentaron un 34,3% interanual ese año. La fuerte rentabilidad de las empresas proporcionó una rica base imponible para los ingresos fiscales.

En 2022, los ingresos por impuesto de sociedades aumentaron ligeramente a aproximadamente 5,0 billones de yuanes, un aumento interanual del 2,3%. Pero ese año, los beneficios industriales ya se habían vuelto negativos (-4%), y los ingresos fiscales aún pudieron mantenerse, principalmente gracias al pago concentrado de impuestos que se retrasó en el año anterior, y a que industrias como la energía y los metales aún mantenían altos beneficios, compensando la debilidad de otras industrias.

El verdadero punto de inflexión se produjo en 2023. Los ingresos por impuesto de sociedades cayeron a 4,11 billones de yuanes, un descenso interanual del 17,8%. Los beneficios industriales cayeron un 2,3% durante todo el año, la contracción dramática del mercado inmobiliario provocó pérdidas generalizadas para las empresas inmobiliarias, y la industria manufacturera siguió soportando la presión deflacionaria, y los márgenes de beneficio se comprimieron significativamente. Al mismo tiempo, la política de animar a las empresas a invertir en I+D, la política preferencial de deducción adicional del 100% de los gastos de I+D, aunque promovió la innovación, también comprimió significativamente los beneficios imponibles de las empresas, convirtiéndose en otra razón estructural para la contracción de la base imponible del impuesto de sociedades.

En 2024, los ingresos por impuesto de sociedades siguieron estancados en un nivel bajo, con unos ingresos de aproximadamente 4,08 billones de yuanes para todo el año, un descenso interanual de aproximadamente el 0,5%. Ese año, los beneficios industriales cayeron un 3,3% interanual, la deflación manufacturera no se detuvo, las pérdidas inmobiliarias continuaron y las exportaciones también se vieron afectadas por las fluctuaciones de la política comercial estadounidense. En el primer trimestre de 2025, el impuesto de sociedades volvió a caer un 6,8% interanual, hasta aproximadamente 1,0 billones de yuanes.

La misma tendencia también se refleja en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, y la situación general de los ingresos individuales de la sociedad tiene una homología obvia con las empresas, sólo que el impuesto sobre la renta de las personas físicas es relativamente 2-3 trimestres por detrás de las empresas, y la rentabilidad de las empresas se transforma en cambios en las estrategias de contratación de las empresas, y existe un cierto tiempo de transmisión.

En 2021, los ingresos por impuesto sobre la renta de las personas físicas de China alcanzaron aproximadamente 1,40 billones de yuanes, un repunte significativo, por la misma razón que la anterior. En 2022, el impuesto sobre la renta de las personas físicas siguió creciendo, alcanzando aproximadamente 1,49 billones de yuanes, un aumento interanual del 6,6%, que es el efecto de retraso mencionado anteriormente.

Los ingresos por impuesto sobre la renta de las personas físicas también experimentaron un punto de inflexión en 2023, con unos ingresos de aproximadamente 1,48 billones de yuanes para todo el año, un descenso interanual del 0,6%. En particular, el aumento vertiginoso del desempleo juvenil y el enfriamiento de la economía de plataformas afectaron directamente al nivel general de ingresos. Al mismo tiempo, la depresión del mercado inmobiliario afectó gravemente a los ingresos por transferencia de propiedades, lo que suprimió aún más los ingresos fiscales. En 2024, los ingresos por impuesto sobre la renta de las personas físicas disminuyeron aún más a aproximadamente 1,45 billones de yuanes, una disminución interanual del 1,7%. Además de los factores económicos, el aumento de la cantidad de deducciones adicionales especiales (como la educación de los hijos, los intereses de los préstamos hipotecarios, etc.) también debilitó la base de recaudación del impuesto sobre la renta de las personas físicas.

En el primer trimestre de 2025, los ingresos por impuesto sobre la renta de las personas físicas fueron de aproximadamente 0,37 billones de yuanes, un aumento interanual del 7,1%, pero este repunte se debió más al retraso de la entrada de las bonificaciones de fin de año del año pasado y al efecto de la alta base durante el Festival de Primavera, en lugar de una recuperación sustancial de los ingresos.

Con esto, podemos ver claramente que: el IVA, el impuesto de sociedades y el impuesto sobre la renta de las personas físicas están todos bajo una gran presión. Una estructura fiscal que depende de las devoluciones de impuestos a la exportación, los beneficios industriales y las transacciones inmobiliarias, en el contexto actual de aumento de la incertidumbre del mercado global, la débil demanda interna y la presión sobre los beneficios de la industria, ya ha revelado gradualmente su fragilidad.

04 El dilema de la sostenibilidad fiscal

Los ingresos fiscales no son sólo un indicador fiscal, sino que también están directamente relacionados con la vida cotidiana de cada ciudadano. Los servicios públicos como la educación, la atención médica, la jubilación y la infraestructura dependen de la financiación fiscal. Cuando los ingresos fiscales siguen siendo bajos, el gobierno depende de la contratación a gran escala o recurre a formas más extremas e insostenibles, como la «pesca de altura», para mantener los gastos básicos. Los riesgos de la deuda local no necesitan ser repetidos, y el impacto de otros medios no convencionales en la economía y el orden social tampoco puede ser ignorado. Ahora, los gobiernos locales dependen cada vez más de los ingresos fiscales, porque los ingresos por la venta de terrenos disminuyeron un 18,3% y un 11,9% respectivamente en 2024 y en los primeros cinco meses de 2025, lo que debilitó aún más los ingresos locales. Esta difícil situación fiscal ha sido ignorada durante mucho tiempo, por un lado, la baja proporción del déficit en las estadísticas oficiales, junto con el rápido crecimiento a corto plazo de los ingresos no fiscales, enmascaró la verdadera presión fiscal. Además, el alto crecimiento impulsado por la financiación de la tierra y el crédito en el pasado también hizo que la gente ignorara el problema fundamental de la contracción a largo plazo de la base imponible. Y en 2025, este problema ya es difícil de evitar.

Para restaurar realmente el crecimiento de los ingresos fiscales, al menos se deben cumplir varias condiciones previas.

En primer lugar, la deflación industrial debe terminar. Sin embargo, a principios de 2025, el PPI ha sido negativo durante 28 meses consecutivos, y la demanda general sigue siendo débil, y la base imponible es difícil de restaurar eficazmente.

En segundo lugar, el mercado inmobiliario debe estabilizarse y recuperarse, pero la inversión inmobiliaria en la primera mitad de 2024 cayó un 10,1%, y el área de ventas de viviendas nuevas cayó un 19%, junto con el crecimiento demográfico negativo y el exceso de oferta, y la esperanza de recuperación es escasa. En mayo de 2025, varios indicadores clave volvieron a debilitarse.

En tercer lugar, la rentabilidad de las empresas necesita mejorar significativamente, pero en el contexto de la débil demanda interna y la continua fricción comercial entre China y Estados Unidos, la posibilidad de un repunte a corto plazo es extremadamente baja.

En cuarto lugar, la reforma fiscal estructural debe avanzar, incluyendo la prueba del impuesto sobre la propiedad, la ampliación de la cobertura del impuesto sobre la renta de las personas físicas, el ajuste de la proporción de las devoluciones de impuestos a la exportación, etc. Sin embargo, las reformas fiscales mencionadas se enfrentan a una gran resistencia. Por ejemplo, se espera que el impuesto sobre la propiedad genere entre 0,5 y 0,8 billones de yuanes de ingresos cada año, lo que representa sólo entre el 3% y el 5% de los ingresos fiscales nacionales en 2024, pero puede agravar directamente el riesgo sistémico del sector inmobiliario, y es casi imposible que se ponga en práctica a corto plazo.

Sí, cada uno de ellos es muy difícil de lograr. Detrás de la actual difícil situación fiscal, está la difícil situación del sistema económico y el producto de los problemas acumulados en los diez años anteriores de desarrollo económico. En el contexto de la deflación industrial, el ajuste profundo del mercado inmobiliario, el deterioro del entorno comercial exterior y la resistencia a la reforma fiscal, cualquier medida de estímulo única es difícil de revertir la tendencia de contracción a largo plazo de la base imponible. Por lo tanto, en los próximos años, es probable que los ingresos fiscales de China sigan siendo inferiores a la tasa de crecimiento del PIB, y la sostenibilidad fiscal se enfrentará a serios desafíos.

是的，每一项的实现都有很大难度。当前税收困境的背后，是经济制度的困境和前十年经济发展模式积累问题的产物。在工业通缩、房地产市场深度调整、外贸环境恶化与税制改革阻力并存的背景下，任何单一刺激措施都难以逆转税基长期萎缩的趋势。因此，未来数年，中国税收收入大概率将持续低于GDP增速，财政可持续性将会迎来严峻挑战。